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中国公益诉讼制度初探
作者: 储昭鹏  信息来源: 原创  发布时间:2017-03-13 浏览次数:2838 [关闭此页 打印此页]

    论文提要:

    公益诉讼作为一种越来越重要的社会新关切,公益诉讼既是一种新的社会现象,也是一种法律现象,当前中国法学理论界和法律事务热点研究问题。由于研究者所选的角度和立场不同,公益诉讼仍然存在很多争议。公益诉讼在实践中仍然有很多不足之处,需要认真对待的问题:公益诉讼的概念界定,公益诉讼的定位如何安排,公益诉讼理念如何构建,公益诉讼制度如何发展。上述问题是有效构建我国公益诉讼必须解决的基础性问题。本论文字数9936。

    主要创新观点:

    目前我国经济社会在处于转型期,各种矛盾多发,传统的法律体制已经不能胜任解决所有社会的问题。公益诉讼提供了一个积极回应某种新的社会矛盾和社会问题的解决方式。但是在我国国内,公益诉讼当前尚在观念传播层面,还没有触及公益诉讼的实质性问题。本论文从公益诉讼的实质性问题为根本点,从公益诉讼价值理念和制度功能两方面加以分析,提出公益诉讼在本质是理性观念的和平转变。探索如何以稳健的改革精神,从将公益诉讼定位在不同于私法与公法的社会法视角,把公议诉讼置于社会法视野下,深入探究作为实体法的社会法与之所对应的程序法公益诉讼两者之间的紧密勾联,由点及面地阐述如何逐步建立健全中国公益诉讼的特有机制与诉讼体系,以实现公民权利制度化,让公益诉讼成为人们的另一个新“中国梦”。

    以下正文:

一、我国公益诉讼的概念与界定

(一) 研究背景

    理论体系都必须通过某一中心概念展开它自身,而对一个概念的界定总是不能脱离其形成与发展的特殊语境。因此,考察公益诉讼的概念,首先应充分认识公益诉讼产生的特殊的背景。公益诉讼是20 世纪50—60 年代美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的法律术语。当时的社会背景是: 伴随着社会化大生产和全球经济“一体化”纵深发展,人类行动和关系日益频繁地呈现出一种集体性,而非仅仅个人行为的特征,甚至基本权利和义务也不再具有排他性, 18 世纪或19 世纪受自然法观念激励的人权宣言中的那些个人权利和义务(1)。同时,现代社会的复杂性越来越频繁地导致这样的情形,即一项单独的人类行动可能对许多人有益或有害,产生了大量的“现代型纠纷”。现代型纠纷最典型的特征是其往往同时危害两种类型的利益,即特定的私人利益和公共利益。对于特定的私人利益,现实的受害人可以通过传统的民事诉讼途径维护自己的权益; 但公共利益由于传统的当事人适格理论的限制而无法获得有效的法律保护。面对如此诱人而危险的社会,法律作为维持社会秩序的一种工具,应当承担起新的历史任务。传统的诉讼机制如何与时俱进并有效保护以社会公共利益为核心内涵的新型社会的、集体的和分散的权利和利益。基于对上述特殊社会背景的积极回应,各种尝试改革方案不断推陈出新,而公益法和公益诉讼便是改革措施之一。一般认为,现代意义上公益诉讼始于美国的布朗诉教育委员会案( Brown v. Board of Education),它是伴随着 20 世纪中期美国民权运动而兴起的一种新型诉讼模式,旨在救助诸如妇孺病残、少数种族等社会弱势群体、推进制度及社会的变革(2)。

    综观公益诉讼兴起与发展史作出如下归结: 一方面,以民事诉讼为代表的传统诉讼机制由于当事人适格理论的限制而无法使公共利益获得有效的法律保护,司法机制必须担当起新的历史使命; 另一方面,用新的诉讼方式来满足新的社会要求,已经成为一种全球现象,而对新型权利和利益救济程序的探索,正是现代司法演进中最引人注目的特征之一(3)。

(二) 国外研究现状。

    对于代表一种新的社会现象和法律现象的公益诉讼,国外对其概念鲜有明确的界定。美国一般称为“公法诉讼”、“公共诉讼”等。公法诉讼称谓较为流行,其核心理念“旨在强调在这些案件中,法官的作用不再是根据私法原则来解释公民个人之间的争议,相反,要求他们处理的因某些公共或者准公共项目的实施而产生的冤屈,捍卫体现在相关法律或宪法规定中的公共政策”。澳大利亚、印度等多称为“公益诉讼”( public interest litigation) 。澳大利亚法律改革委员会( Austral-ian Law Reform Commission) 在 1985 年出版的《公益诉讼原告资格》( Standing in Public Interest Litigation)所使用的正是“公益诉讼”(4)。澳大利亚法律改革委员会并未对公益诉讼作出明确规定。印度也没有法律对其作出明确规定,理论界一般认为它是指法院以保护大众利益为宗旨的诉讼类型。公益诉讼所针对的事项可能涉及环境污染、恐怖活动、道路安全等明显涉及众多人利益的事项,也可能包括侵犯穷人的基本人权、公民的宗教权利和其他基本权利、强调市政当局履行公共义务等案件(5)。考究其他国家和地区,公益诉讼的界定也各不相同。在很多国家,律师和积极分子们并未使用“公益诉讼”这个术语来定义他们的活动,但是他们所从事的那些以法律为依据和导向的活动都与我们所说的公益诉讼这个概念直接相关(6)。

(三) 国内研究现状

    伴随着社会改革转型与发展,国内公益诉讼理论研究与实践已呈现出一派繁荣景象。但由于研究者视野和角度的不同,公益诉讼尚存诸多争议。就公益诉讼概念而言,学者们的态度应该说是比较暖昧的:一方面,在各种著作、文献和司法实践中,把它作为不言自明的概念进行频繁的使用; 另一方面,则对该概念的内涵保持模糊的态度。国内现有研究状况而言,我们仅能从宏观层面勾画出学者们对公益诉讼概念理解和认识的整体图景:一、为经济公益诉讼论:多为经济法学者,他们认为: “公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法行为的司法活动”。(7)经济公益诉讼论者主要从经济法视角检视传统民事诉讼以保护私权和维护私法秩序为主要目的之流弊,主张建立一种独立的诉讼程序即经济公益诉讼,来解决具有扩散性、集团性的社会利益的经济纠纷,进而将经济公益诉讼归结为一个可以解决经济违法者的刑事责任、民事责任和行政责任于一体的制裁手段一体化的万能诉讼程序。二、行政公益诉讼论:认为公益诉讼的提法是中国行政法学者的独特贡献,域外均未有相关阐释者。公益诉讼是一种以诉讼标的为标准的诉讼类型,并非所有有关公共利益的诉讼均属于此类,而是有其限定范围的,公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。因而,即便民事诉讼涉及公共利益,如消费者与公用企业就收费规定进行的诉讼,本身应属于民事诉讼,而不是公益诉讼(8)。三、二元公益诉讼论:公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,是指“特定的国家机关和相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动”。该观点进一步指出,根据此定义可以将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体) 的不同划分的(9)。

    实际上,上述观点各自存在的问题。1、经济公益诉讼,其提出的要立足于将公益诉讼作为官治走向民治的转折点和我国政治体制改革的突破口的视野,可谓立意高远2、行政公益诉讼:针对我国传统法律理论靠公权控制公权、靠分权和制衡方法管理社会存在效率方面的问题,因此主张应以私权制约公权的理念,进而提出将公益诉讼归结为与自身无直接利害关系的个人、组织和社会团体等,对行政机关及其公务人员因其行政行为违法或行政行为不当,损害了社会公共利益而提起的诉讼。虽然行政公益诉讼在我国目前具有较大的针对性和影响力,但其对公益诉讼种类的认识和界定过于狭窄,将公益诉讼等同于行政公益诉讼,难以对社会公共利益形成全面的诉讼保护机制,并且限制了当事人的程序选择权(10); 3、民事公益诉讼:针对经济公益诉讼与行政公益诉讼各自缺陷而主张在我国建立民事公益诉讼制度,并把民事公益诉讼制度作为民事诉讼制度诉讼机能扩张的一个具体表现和制度安排。且不论民事公益诉讼制度有哪些优势,其面临的困境也是非常明显的: 首先,持该观点者认为美国学者艾布拉姆·蔡斯( Abram Chayes) 教授主要是在民事诉讼框架内探讨公益诉讼的,进而把公益诉讼限定于民事诉讼范畴(11)。其实,即便是艾布拉姆·蔡斯教授提出的原初意义上的公益诉讼出现于民事诉讼领域,但其主要原因在于学者当时研究方便之考量,有其历史的偶合性。持该观点者将公益诉讼内置于民事诉讼,很容易使人民法院依照普通民事诉讼程序、规则和责任规定审理公益诉讼案件,虽然表面上使一个具体纠纷轻而易举地解决了,甚至可能出现原被告“双赢”局面,却导致了公共利益并未得到切实有效的保护,还容易诱发原告假借公益诉讼之名获取不正当利益等问题(12)。

(四) 我国公益诉讼概念与定位

    根据前文对国内外公益诉讼概念之考察,我们不难作出如下归结: 一方面,公益诉讼在全世界都是一个重大的责任话语,具有不同的“意思场域”,是一个需要国际化视野和国家化行动的“具体问题”。

    尽管各国和地区公益诉讼在用语和界定方面各有千秋,但该类诉讼都是围绕公共利益而展开的,在诉讼机能、理念与具体制度等方面均有别于传统诉讼。另一方面,公益诉讼在世界各地迅速发展的过程中,本土化已成为这种新的社会现象和法律现象的一个最突出的特点。公益诉讼本土化实践不仅体现为公益诉讼在不同国家和地区所呈现的不同面貌和形式,而且显示出不同国家和地区的社会、经济和政治等环境对于公益诉讼的发展带来了形式各异的挑战和机遇。实际上,公益诉讼的世界性并非一个全新的现象,而是一种对待公益诉讼的视角。因此,任何试图为公益诉讼提供某种单一的、跨文化的制度范式事实上是不可能的。公益诉讼不应当被定格为某种固化的制度,如所谓经济公益诉讼制度、民事公益诉讼制度或者行政公益诉讼制度等,把它作为以社会正义为主题、以维护社会公共利益为核心价值理念、全面审视和解决现行的法律与社会问题的方法论,或许更为贴近公益诉讼的目的。

    基于上述,为中国公益诉讼定位与立法模式做如下探究: 公益诉讼在价值理念、具体诉讼程序和诉讼规则上,都根本有别于传统诉讼机制。可以应证的典型例子为: 近年来,大陆法系一些国家和地区出现的一个明显趋势是: 依然适用传统诉讼程序实现公共利益,或者在现行某个诉讼程序中以“拉补丁”的方式安排公益诉讼的做法,有被逐渐弃用的趋势。与此同时,这些国家和地区系统推出公益诉讼的专门程序立法或审判规则,已经被提上立法或司法改革的日程(13)。因此,中国公益诉讼定位和立法模式的选择,不能把公益诉讼简单置于现行某个诉讼法,也不能在相关诉讼法改革尚未跟进的背景下依赖最高人民法院的司法解释和批复。恰恰相反,基于“实体权利是诉之利益的基础”之根本要求,并基于公益诉讼特有的价值理念,我们不妨位中国公益诉讼定位与立法模式提供一个不同于私法与公法的社会法视角,把公益诉讼置于社会法视野下,深入探究作为实体法的社会法与之所对应的程序法公益诉讼两者之间的紧密勾联,遵循在实体法中作程序性规定的国际趋势,沿着由点及面和不断整合的改革路径,逐步建立健全中国公益诉讼的特有机制与诉讼体系(14)。

二、我国公益诉讼的理念

( 一) 传统的司法理念及其局限

    一直以来,法院的角色被定位于立法机关忠实和被动的执行者,司法的功能在于依法、中立地对争议作出裁判。基于此种定位,传统司法理念特点是: 首先,法院在诉讼中仅对已发生的案件作出裁判,而不考虑裁判在未来的效果如何。其次,法院在裁判过程中只是简单地适用法律,不允许法官侵犯其他权益和立法权权威。也即,诉讼过程被简化为一个逻辑推演过程,立法是大前提,案件事实是小前提,法院将法律规范适用于案件事实,从而推导出裁判。在该过程中,法院和法官的任务只是说明法律规范、习惯或司法先例,只是发现和“宣示”法律(15),最后、禁止法官侵犯其他权益和立法权权威。法院在诉讼中处于消极被动地位。“双方当事者在一种高度制度化的辩论过程中通过证据和主张的正面对决,能够最大限度地提供关于纠纷事实的信息,从而使处于中立和超然性地位的审判者有可能据此作出为社会和当事人都接受的决定来解决该纠纷”。不难看出,传统诉讼的双方当事人在诉讼中居于核心地位,法官在诉讼中处于消极、被动的地位。

    传统司法理念产生契合了时代要求,但却不能永远适应现代社会日渐多样化和复杂化,并日益暴露出其弊端和缺陷: 首先,传统司法理念基于立法全能的假设不成立。传统司法理念把法院和法官视为法律简单、忠实和被动的的执行者,其背后暗含的假设是立法机关能够预见未来人类的各种活动,并能够为社会所出现的各种问题提供解决方案。这种把立法机关视为“先知先觉”的假设本身就不成立,因为“没有哪位立法者能够料想到自己投票所赞成的任何法规的全部后果,这是再也明显不过的普遍规律”(16)。其次,传统司法理念基于司法完全中立的神话破灭。传统司法理念要求法院和法官在裁判中保持绝对中立,无视立法者本身的主观性和法律实施的复杂性。正如英国学者和法官德维林所指出的,理论上讲,法院应该是统治者和被统治者之间的中立力量,但法官总是在一定的政治框架内履行自己的职责,法官本身也是国家权力机制的组成部分(17)。因此,司法完全中立的神话不攻自破。

(二) 公益诉讼的现代司法理念定位

    伴随着西方自由主义思潮衰退和国家放任自流模式的衰落,国家以积极干预司法的姿态出现在公众面前已成为一种全球普遍现象。与此同时新的国家管理理念促使法院和法官地位的不断提升,许多案件实际上包含了法官解释法律并创造新公平公正的法律精神,公益诉讼理念无疑担当了改革的“先锋队”。

    1.能动型司法

    既然传统的司法理念认为立法全能的假设不成立,那么,我们就必须深刻反思在新的社会背景下法院和法官的应有角色和地位。从公益诉讼角度来看,大量研究和实践表明,为了积极回应社会经济的变迁和新的诉求,法院和法官不再是局限于立法机关意图的简单的执行者角色,而在具体案件中通过解释法律,实际上参与了法律的创造,司法判决有可能产生与具体法律规范不同的价值选择。在该背景下,许多法院适当延伸或扩大审判服务领域,强调“能动型司法”,受到广泛的关注。能动型司法作为公益诉讼的一个核心理念,需要深入思考三个层面的问题:

    首先,如何重新认识法律的本质。在法律实证主义理论下,法律被视为主权者的命令,法律是立法机关制定的白底黑字的规则。规则是核心,规则既是法官裁判的基点,也是法官裁判不可偏离的中心。法官的作用是发现适用于案件的规则,根据逻辑推演,依法裁判。而在法社会学理论下,法律不仅是纸面上的规则,更是社会秩序的一部分。如法社会学奠基人奥地利法学家埃尔利希( Eugen Ehrlich) 认为,法律发展的真正重心不在自身,而在社会。社会生活中那些实际被人们所遵循的规则即“活法”( living law) ,构成了人类社会法律秩序的基础。该理念所渗透的基本精神是,社会需求决定司法供给,社会经济基础,一定程度上决定司法公平工正是否能够实现。法院和法官本身也构成社会的一部分,而发现社会需要、适应社会需求,就成为法官的新的使命(18)。

    其次,如何处理司法与立法的关系。在公益诉讼中,法院与法官解释法律的现象的确引发了许多质疑。反对者认为,法院基本上由精英和非民选人士组成,本应尊重民选立法机关的意图; 倘若允许法院和法官解释法律,势必使法院干涉本应由立法机关主管的事项,不仅有越权和滥用司法的嫌疑,也有家长制作风之嫌(19)。与之相反,公益诉讼的支持者则认为,在解决某些社会性问题实践中,法院比立法机关更有发言权。立法机关多考虑经济和社会目标及获得这些目标的效率,然而有时程序的正当性比效率更重要。问题的关键是,法院的裁判在法律上是否能站得住脚。如果法院遵循了正当程序,并且按照被解释法律的内在精神进行裁判,即使推翻了立法机关的立法或法院以前的裁判,法院的行为也是正当的; 如果根据公正和宪法精神,立法机关的立法或法院以前的裁判应当修正的,但法院仍依旧消极的遵从这些规定或裁判,就是非正当的(20)。也就是说司法和立法的关系是互补的,而非对立的。大量公益诉讼实践反复证明: 司法事实上已经成为推动立法改革的“先锋队”。

    最后,司法能动权力的限度。伴随着公益诉讼在司法中地位和作用的提升,西方消极主义下的传统司法哲学受到挑战,司法能动主义逐渐成为主导的司法哲学。司法能动主义观点认为,法院和法官“可以借助案件,以实现正义为目标,以宪法原则和精神为依归,为政治、经济以及社会问题定规立制。当法院根据现实和个案情况形成的政策观点与那些立法、行政机关的法律政策冲突时,优先适用法院的政策”(21)。但也有人谨慎地指出,在实行宪治和法治的当代,包括公益诉讼在内的一切重大的政治法律建制,都应当而且必须从国家的根本大法中求得合法性(22)。

    2.保护公共利益

    公益诉讼宗旨在于保护公共利益的诉讼理念在法学理论界和司法实务界业已定论。当前国内时境下公共利益纠纷被模糊处理的倾向明显及其对构建公益诉讼的根本性挑战。在公益诉讼理论研究和制度架构时,先明确什么是公共利益,这是一个不可回避而且必须回答清楚的实质性问题。

    国内学者对公共利益的研究来看,目前最大的一个问题是公共利益被模糊处理的现象趋势明显及其对构建公益诉讼的根本性挑战。在改革前,公共利益也被定格为国家整体性的公共利益,公共利益实际上涵盖了国家利益、政府利益、社会公共利益和个人利益。直至今日,很多研究公益诉讼的仍鲜有学者对国家利益、政府利益、公共利益和个人利益进行明确辨析,而将公共利益化繁为简的模糊处理。因为理论界研究尚不成熟,立法界与实务界对公共利益的认识也处于模糊的境地。例如,当下最普遍的一个现象是: 当一个案件发生后,人们动辄以公益诉讼之名提起诉讼,社会各界也对案件以公益诉讼方式启动而欢呼。或者说,人们似乎已达成某种共识: 中国已存在真正的公益诉讼。我们不禁要问: 中国真的已经存在真正的公益诉讼吗? 中国真的对公益诉讼的核心价值理念公共利益达成广泛的共识了吗? 显然,中国语境下公益诉讼的核心价值理念——公共利益被模糊处理的化繁为简的习惯,转移了人们应当关注的焦点问题,把公益诉讼置于一个混乱境地,最终使公益诉讼离公共利益的核心价值理念越偏越远。

    事实上,公共利益作为一个关涉哲学、政治学、法学等多领域的概念,其所涵盖的内容及其在公益诉讼中的特定内涵。公共利益不能被视为一种外来的或者先验理念,不是由国家机构直接强加于人们身上,必须通过公民及其组织之间的理性讨论和自由探讨,将其作为主体间公共规范的自愿选择,成为基于共识基础上的公共意志。这样的公共利益不是先验的、占有式的,而是内在的、自我理解的,并且只有这样的公共利益代表模式才是有效的、合理的,值得全体公民尊重和服从的(23)。沿着这样的思路,我们不妨为中国公益诉讼的核心价值理念——公共利益之界定提出一种新的发展模式: 针对任何涉及不特定多数人的共同切身利益,任何个人和组织都可以在现有法律和政策的制度框架内理性、自由、平等地民主参与,发表意见或看法,整合各种资源和力量,形成一种具有明确问题导向和意见反馈机制的公共论证。

    3.社会改革

    公益诉讼的终极价值理念在于实现公共利益保护方面的社会改革。虽然公益诉讼原告提起诉讼的直接目的在于保护某种特定的社会公共利益或者该公共利益带有一定的个人利益,但这并不妨碍公益诉讼本身所产生的积极的扩散性效应,即公益诉讼通过个案最终实现公共利益保护方面的社会改革。

    公益诉讼追求社会改革的基本途径有:一方面,公益诉讼是一种政治表达方式,促进民主政治进步。公益诉讼虽然表面上是为了维护某种特定的社会公共利益,但其背后暗含的原告动机与目的也是非常明显的。回溯世界范围内公益诉讼的实践与发展,虽然形态与模式各异,但我们仍然能够从纷繁的公益诉讼实践中抽出公益诉讼始终秉承的一个核心价值理念,那就是公益诉讼不仅为了解决一个具体的带有公共利益的社会性问题,更是原告和其他支持公益诉讼的个人或组织的一种政治表达方式(24)。同时,这种特殊的政治表达方式主张通过个案依法逐步推进社会民主政治改革,最终促进社会民主政治进步。在中国当下,面对社会转型期许多不公平的社会问题和公众的批评质疑,政府应有的姿态是当以包容的心态对待“异质思维”,充分尊重公众尤其是那些在资源配置方面处于不利地位人们的基本诉求和话语权,把公众提出的公益诉讼作为其理性政治表达的一种方式来对待,并在公众与政府之间建立有效的沟通机制很重要。

三、结语:我国公益诉讼的发展前景

    国内公益诉讼当前尚在观念传播层面,还没有触及公益诉讼的实质性问题。从公益诉讼价值理念和制度功能来看,公益诉讼的未来令人期向往。我们不妨为中国公益诉讼的发展作如下展望:

    公益诉讼在本质是理性观念的和平转变,是一场法律变革,因为它承认在现有的政治和法律空间内提出变革社会的法律主张和要求,所实施的是严格的法律手段,提出的是具体的法律请求。公益诉讼为人们展示了一条捍卫自己合法权益的新的道路,可让公民在面对侵权行为时避免两个误区: 要么忍气吞声,不了了之,要么用过激行为反抗,造成无法弥补的后果。一个典型公益诉讼的案例能够唤起人们对某个关系全体公民权益的问题的关注,促进问题的解决途径的成熟和完善。公益诉讼主张通过不断案例挑战不合理的法律制度和实践程序,主张逐步推进司法变革,实现让每一个案件都体现正义,让社会更加和谐。公益诉讼发展顺应了经济社会发展的客观要求。我国经济社会转型期也是各种矛盾多发期,传统的法律体制已经不能胜任解决所有社会的问题。公益诉讼提供了一个积极回应某种新的社会矛盾和社会问题的解决方式。公益诉讼有助于在公众与公众之间、公众与企业之间、公众与政府之间建立有效的沟通平台和对话机制,使那些被广泛关注但现有法律还不能解决的社会问题置于公众的讨论和监督之下,从而促使法院积极主动地以公平正义的理念、法律原则和法律规定等解决问题,最终实现社会关系的理性平衡与稳定。

    公益诉讼开创了推动社会变革的全新模式。公益诉讼不同于近百年来不断带给中国光荣或噩梦的激进政治运动模式,也不同于自改革开放以来,政府通过大规模立法和法制宣传而进行的自上而下的普法运动模式,而是一场自下而上通过法律个案推动的法治变革运动。同时,公益诉讼奉行的是消失做起、完善整体规范的宗旨,展现的是温和的公民权利实现制度化,体现的是稳健的改革精神。因此,公益诉讼不会带来负面社会矛盾激化,只会给国内公益事业带来新的希望(25)。

 

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