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也论非强制性行政行为
作者: 刘俊   信息来源: 原创  发布时间:2013-08-06 浏览次数:2551 [关闭此页 打印此页]

也论非强制性行政行为

 

论文提要

    非强制性行政行为作为一项新兴行政法学概念,理论上对它的研究尚不深入。本文从概念、法律特征、分类、合法性审查等方面对它作了一定的分析和界定。本文尤其关注到目前理论界因过于看重非强制性行政行为的“亲民”色彩和“服务性”功能,以至出现夸大其作用,扩大其使用范围的观点倾向,以及这种观点倾向对行政权本已过度膨胀的现实社会所潜在的催化引导。本文在对涉及非强制性行政行为法律地位相关问题作一定分析的基础上,进一步强调了行政权行使应受法度限制这一法治核心理念,提醒人们不应放松对借实施非强制性行政行为之名,而行扩大行政权行使范围之实做法的警惕。

   关键词:非强制性行政行为 柔性行政行为 疏导式行政行为 非强制执行力行政行为

全文共9696字(含注释)。

 

以下正文:

    传统行政法学理论向来把“强制力保障”作为对行政管理行为效力特性的描述,因而事实上不认同有所谓“非强制性行政行为”概念存在。然而,行政强制法的颁布实施从根本上改变了这一理论观点。该法第五条规定“行政强制的设定和实施应当适当,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制”,从而第一次明确了非强制性行政行为的法律地位。

    作为一种新兴的行政法学概念,理论上对非强制性行政行为的概念定位一直存有争议。“非权力行为”说、“非正式行政行为”说、“柔性行政行为”说、“疏导式行政行为”说、“非强制执行力行政行为”说等等,曾经是众说纷纭,莫衷一是。虽然自行政强制法颁行以后,我国理论界在非强制性行政行为概念称谓上已有统一趋势,但就其法律特性、功能作用、种类划分、法律地位、权利救济及合法性审查等具体问题,仍然缺乏较为统一的认识。

    其实,就在理论上对非强制性行政行为相关问题尚未形成定论的时候,作为一种行政管理手段,非强制性行政行为已在现实中被广泛运用。这其中,除了一系列诸如行政指导、行政合同、行政奖励、行政协调、行政资助、行政服务、行政保障、行政给付、行政救助、行政统计等常见概念化非强制性行政行为方式被大量使用外,象行政主体在作出行政强制前所进行的各种疏导工作,以及政府所实施的保障性住房工程、特种项目专项资金扶持和奖励工程、各种形式的赈灾和救助、GDP统计和对市场进行的各种“软调控”手段等相关非强制性行政行为的具体使用情形,也是不胜枚举。然而,由于立法的不完备和理论研究不到位,已给非强制性行政行为在现实中的规范运作带来了负面影响。如已经媒体大量曝光的保障性住房质量和分配问题、项目资金投放对象和量控制问题、救助资金发放范围问题、GDP统计方法科学性和准确性问题、“软调控”范围和力度问题等,而这其中又尤以因监管不到位致使各个环节、各个层面大量出现的贪污腐败问题最为社会广泛关注和诟病。司法实务上,各地人民法院对有关非强制性行政行为引发的行政诉讼案,也是处理方式各异,处理结果大相径庭。凡此种种,表明有关非强制性行政行为的理论研究亟待深入、立法步伐也应有所加快。笔者不揣冒昧,就此发表些观点,还望各方指正。

    一、非强制性行政行为概念及其法律特征

    所谓非强制性行政行为,简言之就是指不具有强制性法律效力的行政行为。具体说,非强制性行政行为是指具备相应行政管理职权的主体,针对具体管理事务,为实现某种管理目的所实施的一种不具有强制性法律效力的行政行为。作为行政管理手段之一种,非强制性行政行为是行政管理效率化和人性化内涵要求的产物,是强制性行政行为方式的必要补充。

非强制性行政行为具有以下法律特征:

    1、是一种行政管理行为。这是非强制性行政行为法律属性上的特征,包括以下几个方面含义:

   (1)行政主体所实施。能够享有非强制性行政行为实施权的行政主体包括行政机关、具有相关行政管理职能的事业单位。基于行政授权,特定情况下某些社会团体和企业法人也可以成为非强制性行政行为的实施主体。

   (2)基于一定行政管理目的。依非强制性行政行为的功能作用,可将非强制性行政行为的管理目标归纳为两类:其一,施予相对人利益;其二,规制相对人行为。实施非强制性行政行为的目的,就是上述管理目标所指向的最终结果。

   (3)限于法定行政管理事务范围内。也就是说实施非强制性行政行为管理的事务,必须是有法律明确规定属行政权可介入管理的事务。近年来发生了不少行政机关利用非强制性行政行为不当介入非行政管理事务领域的事件,如某些政府借“调控”之名过分介入市场化行为领域即为例,明显有行政干预扩大化的倾向,应有所警惕;

   (4)能产生一定的法律效果。非强制性行政行为法律效果主要表现在间接或直接的两种法律效力形式和有限拘束力上(后有详述)。

   (5)是一种单方行为。非强制性行政行为的启动、推进,方式方法的选择,内容及其内容范围的确定,无一不强烈地体现出行政主体的单方意志。尽管这种管理行为在很多时候也表现为管理与被管理双方的协商和合意性表面形式,但这并不能改变它本质上体现行政主体单方意志的属性。

    2、是一种不要式行政管理行为。要式行政管理行为,是指法律规定只能以某种特定形式作为生效条件的行政管理行为。非强制性行政行为不以必然实现行为目的为目标,法律根本无需为其设定生效形式,是一种最为典型的不要式行政管理行为。

    3、权力来源及权力行使主体相对宽泛。强制性行政行为或其他要式行政行为,其权力来源只能是法律、法规的特别授权规定,而且权力授受也必须仰赖明确的法律依据。相应的,其权力主体也具有特定性,必须是这些法律、法规特别授权规定所指向的权力行使人或被授权人。然而非强制性行政行为在这点上要求要宽泛得多。一般认为,法律、法规的广泛授权规定和行政授权(含规章授权)可以是非强制性行政行为权力来源的两种形式,而再无需法律、法规的特别授权或许可规定。其中,法律、法规广泛授权规定的标准用语模式是:“……部门,负责对……事务……管理工作”,或“……部门,对……事务,应当……采取措施……加强管理”等[①];行政授权的授权人是法律、法规的广泛授权规定和规章的授权规定所指向的权力人,授权对象是其下级机关或具有相应职责能力的部门、事业单位等。特定情况下,被授权人也可以是某些社会团体或企业法人。如中华慈善总会被授权成为某项行政资助非强制性行政行为的执行人,某企业被指定为该区农村小学营养餐工程行政保障非强制性行政行为的实施人等。

    4、法律效力的非强制性。这是非强制性行政行为最为显著的法律特征,具体体现在以下几个方面:

   (1)不具有强制执行力。即不能作为行政机关启动自行强制执行程序或申请人民法院强制执行的依据;

   (2)效力体现的间接性。非强制性行政行为作为行政强制行为的前奏性行为时,在相对人没有接受管理,不主动履行管理行为确定义务的情况下,其效力可通过后续的行政强制行为予以间接体现。

   (3)有条件的直接效力。非强制性行政行为在实现了功能目标,即相对人接收了行政主体给予的利益、按引导采取行动实现了自己的权利、依引导或劝导履行了管理行为确定的义务三种情况下,直接生效。除此之外,非强制性行政行为均不能产生直接的法律效力。

   (4)有限的拘束力。由于非强制性行政行为实施权仅来源于法律的广泛授权规定或行政授权,同时又缺乏严格的实施程序要求,因而它的拘束力十分有限。一般认为非强制性行政行为除不具有强制执行力外,也不能用作另项法律环境中证明某种事实状态的当然依据。

    5、不具有取代要式行政行为的功能。非强制性行政行为是一种典型不要式行政管理行为,不具有取代要式行政行为的功能条件。因此法定由要式行政行为完成的事务,不得以非强制性行政行为予以替代。如行政处罚、行政裁决、行政命令、行政检查、行政执行、行政批准、行政复议、行政撤销、行政受理等要式行政行为,均只能以法律规定的要式行政行为方式完成而不得以非强制性行政行为替代。在此,有三种情况需加以说明:

   (1)非强制性行政行为常常也表现为如行政调查、行政登记、行政确认、行政许可、行政划拨、行政规划、行政征收、行政监督等典型要式行政行为的方式形态,但这是两种不同法律范畴的同态表现现象,而非相互替代串用。前者是在非强制性行政行为使用某些要式行政行为方式形态不违反法律禁止性规定和一般法理,同时非强制性行政行为采用这些要式行政行为方式称谓与它的使用状态也相匹配的情况下,借用这些要式行政行为方式的外壳形式而实施的非强制性行政行为。但由于在权力来源、行使主体、实施程序以及其他实质要素上,都与法律对要式行政行为的要求存在明显差距,因此并不具有相同形式的要式行政行为的法律效力,是两种完全同型不同质的概念范畴。

  (2)如果某一非强制性行政行为的效力形式为法律所特别规范,即表明该行为已具备了要式行政行为的属性而变身为要式行政行为。如对退役军人的优抚优待,在《军人抚恤优待条例》颁布实施前本属一种非强制性行政行为,但自“条例”颁布实施以后,政府民政部门对退役军人优抚优待的行为,即具备了要式行政行为属性,而成为一种要式行政行为。这种情况,属非强制性行政行为向要式行政行为的性质转换,而非二者的替代使用。

   (3)依行政强制法第五条规定,就行政强制行为所涉及的管理事项,如果非强制性行政行为可予处置,则必须坚持“非强制前置”原则。即非强制性行政行为先予使用,只有在非强制性行政行为不能取得预期效果或达不到既定目的的情况下,才能启动行政强制手段。这是法定非强制性行政行为使用的特定情况,同样不是非强制性行政行为对要式行政行为的简单替代。

    6、没有严格的实施程序要求。非强制性行政行为不追求行为目的的必然实现,没有具体的效力形式和严格的拘束力要求。因此在实施程序上,能满足“程序基本适当”要求即可,一般情况下,没有必要为其设计苛严的程序规范。

     7、是行政管理效率化、人性化内涵要求的产物。所谓行政管理内涵要求,是指行政管理客观内在要求所蕴涵的价值目标,包括程序化价值目标、效率化价值目标、人性化价值目标等等。事实上,在行政管理内涵要求中,其程序化价值目标和效率化价值目标是作为一对矛盾体形式而展现出来的,非强制性行政行为就是行政管理在特定情形下,暂时放弃程序化价值目标而单方追求效率化价值目标的衍生物。

    作为一种规制社会行为,维护社会秩序的手段,行政管理更多的时候所表现出的,是以国家强制力保障作为后盾的强制性行政行为或其他要式行政行为。但是尽管如此,“强制性”却并不是行政管理的本质所在。因为在现代民主政体社会管理模式中,管理者与被管理者总体上居于同一个利益共同体中,二者本质上不存在利益对立关系,因而“强制性”终究也不过是行政管理为实现行为目的而不得不实施的一种手段,人性化才是居于同一个利益共同体中的管理与被管理双方,为缓和冲突,谋求利益最大化所客观形成的价值目标所在。非强制性行政行为正是顺应行政管理人性化这一内涵要求,用以降低行政管理行为的刚性色彩,改善行政执法作风,缓和政民关系,提高行政管理效果而产生的一种行政管理行为方式。

    8、是强制性行政行为的必要补充。无需赘言,非强制性行政行为作为独立于强制性行政行为的一种行政管理行为方式,具有重要的功能作用。然而于实现行政管理总体功能目标而言,非强制性行政行为功能作用与强制性行政行为的功能作用尚无法比拟。实现社会管理目标,行政管理层面始终只能以拥有强制力保障后盾的强制性行政行为和其他要式行政管理行为为主导,以非强制性行政行为为必要补充的管理模式进行。

二、非强制性行政行为的分类

    作为一种不要式行政管理行为,在效力形式上没有具体法定要求,因此非强制性行政行为在行使方式上所受羁束不多,除依法律和法理应为要式行政行为专属使用的方式外,其余都可采用。最高人民法院曾在下发通知中,将行政行为划分为二十六种类型[②]。在这二十六种类型中,除了行政处罚、行政强制、行政裁决、行政命令、行政检查、行政执行六种强制性行政行为方式,以及行政批准、行政复议、行政撤销、行政受理四种其他要式行政行为方式外,其余十五种(未包含行政允诺[③])行政行为方式非强制性行政行为均可采用。再加上学理上总结的行政指导、行政协调、行政资助、行政保障、行政服务、行政调查、行政鉴证、行政统计等非强制性行政行为常用方式,可以说,非强制性行政行为是一种表现形式十分丰富的行政行为。依据不同的标准对非强制性行政行为方式可作多种类型划分。

    1、依功能特征,非强制性行政行为可划分为服务式、引导式、劝导式、通用式四种方式类型。这是非强制性行政行为最为基础的分类方式。

    服务式又称协助式或帮助式,是以使相对人单方受益为功能特征的非强制性行政行为方式,因而也被称为授益式非强制性行政行为方式。包括行政给付、行政划拨、行政补偿、行政协助、行政救助、行政资助、行政保障、行政奖励、行政服务等。

    引导式又称倡导式,是行政主体基于相对人自己、第三方或社会利益的需要所采取的,以引导或倡导相对人以积极行为实现自己某种权利、或主动履行某项义务为功能特征的非强制性行政行为方式。包括行政协调、行政鉴证、行政指导、行政规划等。

    劝导式是指行政主体基于行政强制法第五条规定,在行政强制实施前所采取的,以劝导相对人积极履行义务,或终止某种行为为功能特征的非强制性行政行为方式。劝导式是行政强制的前奏性行为方式,虽不是强制性行政行为,但带有明显的强制威慑力,因此又被称为抑制式非强制性行政行为方式。包括行政征用、行政征购、行政征收、行政监督等。

    通用式是非强制性行政行为方式中,可以作为任何一种行为方式的使用工具,但自己与行政行为目的并不发生直接关联的行为方式[④]。包括行政调查、行政确认、行政登记、行政统计、行政许可、行政合同等。

     2、依行为目标于行政主体所产生的效果,非强制性行政行为可划分为义务式、权力式、中立式三种方式类型。

义务式方式是指以施予相对人某种权利为目标的非强制性行政行为方式。施予相对人权利,必然就给行政主体自己设定了一定义务,义务式方式由此冠名。所有服务式非强制性行政行为方式都属这种方式类型;引导式非强制性行政行为在行为目标是引导相对人以积极行为实现自身权利的情况下,成为义务式非强制性行政行为方式。

    权力式方式是指以规制相对人某种行为为目标的非强制性行政行为方式。能够规制相对人行为,所体现的势必是行政主体的一种权力,权力式方式因之冠名。它包括全部劝导式非强制性行政行为方式;引导式非强制性行政行为在行为目标是规制相对人行为,为相对人设定义务的情况下,成为权力式非强制性行政行为方式。

    在非强制性行政行为方式中,通用式系为其他行为方式使用的工具,与行为目标不发生直接关联(行政合同除外),于行政主体不产生义务或权力上的效果,属中立式非强制性行政行为方式。

    3、依是否可诉,非强制性行政行为可划分为可诉式和不可诉式两种方式类型。

    可诉式方式是指具备行政诉讼客体资格而可以成为行政诉讼实体诉权上的被审查对象的非强制性行政行为方式。相应的,不可诉式方式就是指不具备行政诉讼客体资格而不能成为行政诉讼实体诉权上的被审查对象的非强制性行政行为方式。

    我国现有法律规定对不可诉行政行为,从形式和内容两个方面进行了界定。形式上不可诉的行政行为有国家行政行为、抽象行政行为、内部行政行为、法定行政终局裁决行为等,以及行政调解和行政指导等不具有强制执行力的行政行为;内容上不可诉的行政行为有对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为[⑤]。依法解释一般规则,排除上述不可诉式行政行为,其余的都应当属可诉式行政行为。

    依上述法律规定,形式上而言,所有非强制性行政行为都可以是不可诉式行政行为。然而从内容上看,如果相对人自行接受管理行为,即按指示接收了行政主体给予的利益、或按引导采取行动实现了自己的权利、亦或依引导或劝导履行了管理行为确定的义务等,这表明行政行为已于相对人权利义务产生了实际影响,从而使该非强制性行政行为又具备了可诉性行政行为的内容条件。因此笔者认为,相对人自行接受管理,以积极行为配合行政主体要求,实现了行政管理行为目标的非强制性行政行为,属可诉式非强制性行政行为,除此之外的,均属不可诉式非强制性行政行为。

三、非强制性行政行为的合法性审查

    非强制性行政行为在相对人自行接受管理,并且按指示接收了行政主体给予的利益、按引导采取行动实现了自己的权利、依引导或劝导履行了管理行为确定的义务等三种情况下,具备了行政诉讼客体资格而可以成为行政诉讼实体诉权上的被审查对象。除此之外情况就非强制性行政行为提起行政诉讼,人民法院应以客体不适格为由,裁定不予受理或驳回起诉。另外,非强制性行政行为由于其实施权仅来源于法律、法规的广泛授权规定,表明行政主体于该行政管理行为所负有的职责,尚不是特别法或法律的特别规定所确认的职责,换言之,这种职责并不是法律所特别关照必须履行的职责。因此通常情况下,就非强制性行政行为所提起的不作为行政诉讼,应不属人民法院受案范围,人民法院可裁定不予受理。

    对非强制性行政行为所适用的行政诉讼审查标准,同样是实体和程序上的合法性。由于非强制性行政行为程序要求不严格,一般情况下能满足“程序基本适当”要求即可,因此对它的程序合法性审查较为简单。下面重点讲一下对非强制性行政行为实体合法性审查问题。

    非强制性行政行为实体合法性,有以下几项审查标准:

    第一、非强制性行政行为实施主体必须具备相应的基本权能。虽然法律对非强制性行政管理权及其行使主体要求并不严格,但实施主体的相应基本权能还是不可或缺的,这种权能或来源于法律的广泛授权规定,或来源于上级机关的授予。基本权能的缺失,同样构成超越职权行为。

    第二,行为内容涉及的必须是法定行政管理事务。超出法定行政管理事务范围所实施的非强制性行政行为属滥用职权行为。

    第三,相对人必须适格。

    第四,管理行为必须建立在相对人知情权已得到充分享受,以及行为内容与实体法规定内容相比较,相对人处于利益趋优状态的基础之上。现实中,被提起行政诉讼的可诉非强制性行政行为,绝大部分都是以加附相对人义务为内容的管理行为,形态特征上亦均呈现为一种管理与被管理双方基于协议性行为及其实际履行而实施完结的状态。由于非强制性行政行为同样是本质上体现行政主体单方意志的行政管理行为,因而此时对该行为的审查,应注意不能拘泥于民事契约行为所谓“合意性”审查标准,必须站在相对人利益角度,即所谓“不对等”立场进行审查。具体包括:

    ①行政主体在实施管理行为时对相关基础性事实是否做到了调查取证充分、核实登记无误、性质认定准确。事实清楚、证据充分、定性准确是非强制性行政行为实体合法的前提性标准;

    ②行政主体在实施管理行为过程中是否作出了宣传、告知、公告、答复等足以保证相对人对全部管理行为内容及其法律后果充分享受知情权的行为。这是确认非强制性行政行为的相对人是否知晓该管理行为内容的形式要件;

    ③行政主体向相对人就管理行为内容及其法律后果所做的告知,是否存在违反法定内容的情形。这是确认非强制性行政行为的相对人是否理解该管理行为内容含义及其法律后果的实质要件。不当法律后果告知,是认定非强制性行政行为实体违法的一个重要方面,无论夸大或缩小法律后果告知均将有可能构成行政胁迫或行政欺诈;

    ④最终与相对人达成并实际履行的协议性结果,相对人是否享受了不低于法定标准的利益。这是确认非强制性行政行为内容是否合法的实体标准。

    非强制性行政行为不能满足以上任何一项标准内容,均构成实体违法,可予判决撤销。

四、一点思考

    目前理论界关于非强制性行政行为的研究颇为活跃,大多学者普遍认为非强制性行政行为是社会管理功能从传统消极行政向现代积极行政转型的必然产物。在此基础上,部分学者进而提出非强制性行政行为代表了现代行政的发展方向,应该是未来行政管理中取代强制性行政行为的主导方式。上述理论隐含两点观念导向,其一、消极行政向积极行政转型是社会发展的正确方向;其二、非强制性行政行为方式可以取代强制性行政行为方式。对此笔者持谨慎保留态度。

    诚然,与传统社会相比较,现代政府之行政权尤其是代表非强制性行政行为方式的行政服务权能有普遍扩大的趋势,但这似乎并非应该是当然必要且无所节制的。其理由在于:

    1、消极行政向积极行政转型,客观上必然造成行政权范围的扩大,其结果优劣值得考量。

    首先,单纯从社会秩序的管理和维护角度,传统行政权范围经过西方现代自由政体两百余年的形成和发展实践,从结果来看已逐渐趋于合理,在此基础上作适度调整是可行的,但无节制地扩大行政权范围,其积极意义尚缺乏实证依据。

    其次,行政权范围扩大的很大一部分方向是市场化领域,而一般认为市场化领域是行政管理行为不宜过度介入的区域。因为市场化行为的产生、发展和消亡只遵循它固有的客观规律,行政管理行为的过度介入,很难保证能完全遵循市场规律,不干扰市场化行为的正常运行轨迹,进而落得事与愿违的结局。

    其三,人类社会发展的原动力永远在人类社会本身,行政管理作为一定社会发展阶段的产物,只是维护社会秩序的一种手段,仅构成社会发展的外部环境。因此,那种总是把社会发展需要作为扩大行政权范围理由的观点,是不是都站得住脚,很值得怀疑。

    其四,任何行为的实施都是有成本的,实施行为就应当进行成本核算。行政行为也不例外,它的成本是税收,是公众交给政府管理的公共财产,因此行政行为的实施同样必须经过成本核算。大量事实证明,扩大行政权实施范围,行政行为过度介入私法领域,其结果并没有为市民社会增加多少效益。相反,倒是使税收提高,纸币无度发行,行政成本无谓流失,社会整体效益遭受损害等不良社会现象频频出现。这不得不引发人们的深思。

    其五,行政权范围扩大的同时,也必然给社会腐败增加了原生土壤。事实上,行政权力的不断扩大,已经成为了当下社会大量滋生腐败的一个重要原因。

    2、非强制性行政行为可以取代强制性行政行为观点值得商榷。

    其一,国家以及代表国家行使公共权力的政府,其存在的核心价值在于规制社会行为,维护社会秩序。而能够确保国家及政府这一功能实现的最有效手段,当属体现行政强制力的强制性行政行为。非强制性行政行为在功能作用上与强制性行政行为存在着天壤之别,不可同日而语。以非强制性行政行为取代强制性行政行为,于实现国家和政府功能作用而言,在理论上是讲不通的。至于社会真如发展到行政强制力可予淡化甚至取消的程度,那就不仅仅是国家和政府功能转变的问题,它还涉及到国家和政府应以何种方式存在,以及是否还有存在意义的问题。因此起码说,在现有社会发展阶段,过分强调行政非强制性功能作用而弱化其强制性功能作用,还是显得有些盲目。

    其二,非强制性行政行为在实现行政管理效率化内涵要求方面是一把双刃剑。一方面它是应运行政管理效率化内涵要求而生的,但另一方面,由于它不以必然实现行为目的为目标,因而它本身的效率性又会大打折扣,对其过分依赖反过来又有可能降低行政管理效率。因此,作为行政管理手段之一种,非强制性行政行为只能是强制性行政行为的补充手段,更多的时候是作为刚性执法的润滑剂予以尝试性使用的。

    其三,对非强制性行政行为的服务性功能作用应保持清醒认识,它并不是多多益善、无边万能的。非强制性行政行为的服务性功能作用,主要体现在降低强制性行政行为的刚性色彩,改善行政执法作风,缓和政民关系方面。而所谓的服务市场,促进社会经济发展功能作用其实十分有限。盲目扩大行政服务的使用范围,同样也会面临公共财产浪费、社会成本增加、总体效益亏损的尴尬局面。

    因此,笔者认为,作为一种行政管理行为方式,非强制性行政行为必然有它的功能作用,但我们对其应保持客观清醒的认识。不能因为非强制性行政行为“柔性”所体现出的亲民色彩,就夸大它的功能作用;也不能因为它的“服务性”功能,就以为可以无边使用而忽视它的使用代价。其实,无论何种行政行为,都应当严格控制在法定范围内行使,我们尤其应当注意对打着“服务”旗号,扩大行政权行使范围的做法保持高度警惕。

 

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[①] 行政强制法第五条也属此类广泛授权规定中的一种特定情形。该规定对行政主体在采取行政强制措施前,实施非强制性行政行为作了广泛授权。该规定并且直接导致了劝导式(也称抑制式)非强制性行政行为这一方式类型的产生。

 

[②] 参见《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》附录“行政行为种类”。法发〔2004〕2号,2004年1月14日。

 

[③] 行政允诺在效力特性上与非强制性行政行为不同,同时在理论上行政允诺能否作为一种行政行为方式尚存在争议,因此本文不纳入非强制性行政行为方式加以研究。

 

[④]唯行政合同例外。行政合同是非强制性行政行为最终实现行为目的的工具性方式,因而与其他通用式方式有所区别的是,行政合同的内容与非强制性行政行为目的直接发生关联。

 

[⑤] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款﹝三﹞、﹝四﹞、﹝六﹞项规定。

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